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SUMILLA
Un razonamiento presente en resoluciones del Tribunal Supremo de Justicia y de tribunales de apelación niega la protección de la Ley N° 321 a trabajadores municipales exigiendo que hayan ingresado por concurso de méritos o convocatoria, y excluyendo como “Profesional” a quien tiene título académico o a quien ocupa un puesto cuyo perfil lo pide. Sostenemos que la Ley N° 321 incorpora a la Ley General del Trabajo a quienes desempeñan funciones propias y permanentes, manuales o técnico-operativas, cualquiera sea el acto por el que ingresaron; que el concurso de méritos no es requisito de esa ley, pues confiere la condición de funcionario de carrera, sujeta al Estatuto del Funcionario Público y a su propio régimen de estabilidad, de modo que exigirlo reduciría la ley a quienes ya gozaban de la estabilidad de la carrera; que el funcionario de libre nombramiento se define por la función de confianza y asesoramiento a la categoría superior de la entidad, no por la designación directa; y que el artículo 1.II remite a la estructura de cargos, cuya clasificación distingue, dentro de la categoría operativa, el nivel profesional de los niveles técnico-administrativo, auxiliar y de servicios, por lo que “Profesional” designa un nivel del cargo y no el título de quien lo ocupa.
Palabras clave: Ley N° 321; trabajador permanente; concurso de méritos; carrera administrativa; libre nombramiento; cargo profesional; estructura de cargos.
I. OBJETO DEL ANÁLISIS
Este artículo examina un razonamiento jurisprudencial de las resoluciones expedidas tanto en grado de apelación como de casación. Ese razonamiento lee la Ley N° 321 de 18 de diciembre de 2012, modificada por la Ley N° 1156 de 12 de marzo de 2019, a partir de dos premisas: que sólo es trabajador permanente quien ingresó por concurso, convocatoria o examen de competencia, y que la excepción “Profesional” alcanza a quien posee título universitario o desempeña un puesto cuyo perfil exige formación profesional. Los autos que se citan, dictados en procesos seguidos contra el Concejo Municipal y el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, sirven como expresiones de ese razonamiento y de la línea que lo contradice; ninguno es, por sí mismo, objeto del análisis.
II. EL RAZONAMIENTO EXAMINADO
1. El concurso o la convocatoria como condición de la permanencia
El Auto Supremo N° 943 de 13 de noviembre de 2024, de la Sala Primera, casó el Auto de Vista que había confirmado la reincorporación de una mensajera del Concejo Municipal -ítem 1025, Clase 8, Nivel 15- y declaró improbada la demanda. La Sala razonó que “su designación no se realizó a efectos de convocatorias para adquirir la calidad de funcionaria permanente” y que la trabajadora, designada de manera directa, “lo hizo como funcionaria de libre designación y no así en la condición de personal permanente”, pues no estuvo sujeta “a un proceso de reclutamiento de personal mediante convocatorias internas o externas, conforme prevé el art. 23 del EFP”. Se apoyó en la SC 1068/2011-R de 11 de julio y en la confesión de la actora, que declaró haber ingresado por invitación vinculada a su afinidad política. Añadió que la actora no estaba comprendida en el artículo 1-I de la Ley N° 321 “porque por la naturaleza de las funciones del Concejo Municipal, no se realiza de manera efectiva, ninguna tarea manual u operativa”.
El Auto de Vista S.C.C.S. II N° 120/2025 de 16 de septiembre confirmó la improbanza de la demanda de un técnico administrador de base de datos del mismo Concejo con igual premisa: el cargo era “de carácter eventual, no ingresando el mismo en el ámbito laboral por ser precisamente una designación de libre nombramiento, ya que no se ha ingresado al mismo mediante un concurso de méritos o examen de competencia”; e, invocando el artículo 71 del Estatuto del Funcionario Público, concluyó que el actor “ingresó mediante designación directa, sin concurso de méritos ni evaluación pública, y sin pertenecer a la carrera administrativa”.
2. El título o el perfil profesional como causa de exclusión
El Auto de Vista N° 105/2025 de 21 de abril confirmó la improbanza de la demanda de una cotizadora del Concejo: hizo suyo el fundamento de que los cargos desempeñados “requieren la condición de ser profesional”, “criterio que cumple la demandante que ostenta el título de Licenciatura en Comunicación Social”, y corroboró, además, la forma de contratación como libre nombramiento.
El Auto de Vista N° 168/2025 de 18 de julio revocó una sentencia parcialmente favorable a otra trabajadora. Consignó que su cargo, por resolución autonómica, había cambiado de denominación “a Técnico I Presupuestos”; aun así, verificó que “el perfil del puesto en el que prestaba servicios la demandante es de profesional”, que en el POA “claramente se exige la condición de profesional”, y enumeró su hoja de vida, sus diplomas y su título de contador público. Ese Auto de Vista se apoyó también en funciones de asesoría económica de una concejal, en la excepción del numeral 4 (“Asesor”) y en que “la designación de la que fue objeto fue de manera directa, es decir, de libre nombramiento”; pero, en lo que aquí interesa, la denominación técnica del cargo en la estructura cedió ante el título y el perfil.
3. La línea que lo contradice
En los Autos Supremos N° 163 de 29 de mayo de 2023 y N° 540 de 16 de julio de 2024 se lee que “si bien la Ley N° 321, refiere en su artículo primero ‘trabajadores permanentes’, esto no puede estar supeditado a la sola acreditación de la temporalidad o plazo establecido en el contrato, memorándum, orden de servicio, u otro tipo de documento, utilizado por el empleador en su relacionamiento con el trabajador; sino, conforme a la verdad material y sus circunstancias”. El Auto Supremo N° 540/2024, aunque declaró improbada la demanda por no haberse producido la conversión del contrato prevista en el Decreto Ley N° 16187, reconoció que la actora, “por las funciones que ejercía, está amparada bajo la Ley General del Trabajo”. El Auto Supremo N° 163/2023, respecto de una “Técnica II” cuyos contratos, según el recurso del municipio, la calificaban de funcionaria provisoria de libre nombramiento, concluyó que “no podría ser considerada como funcionaria de libre nombramiento”, categoría que comprende a “Oficiales Mayores y los Asesores”, y añadió “que si bien, el requisito era contar con un Título profesional, ello no implica que se encuentre dentro de las excepciones del art. 1-II-5 de la Ley Nº 321”.
El Auto Supremo N° 752 de 13 de noviembre de 2025 casó parcialmente el Auto de Vista N° 105/2025 y ordenó la reincorporación de la cotizadora. Sostuvo que “la forma de designación para el ingreso a la función pública no basta para ser catalogada de funcionaria de confianza y provisoria; sino también importa considerar la naturaleza de la función y la labor desempeñada”, y que el título de licenciada “no es determinante para resolver el caso de autos, sino la naturaleza del cargo ejercido”, ubicado por la Resolución Autonómica 348/2022 “en la categoría operativa de la Clase 8 y Nivel 14; es decir, en el nivel inferior de la estructura de cargos”.
El Auto Supremo N° 49/2026 de 3 de febrero, de la Sala Segunda, resolvió el caso de otra trabajadora designada como mensajera del mismo Concejo, en el mismo ítem 1025, cuya demanda había sido rechazada en apelación por su ingreso como libre nombramiento y porque el Concejo, por su naturaleza deliberante, no tendría tareas propias y permanentes. La Sala razonó que “cuando la MAE designa a un funcionario de libre nombramiento para realizar tareas que no son de confianza ni de asesoramiento estratégico, ubicado en un nivel inferior de la escala de puestos, y en funciones del giro propio y operativo de la entidad, incurre en un fraude a la Ley”; que la designación consignada en el memorándum o la confesión sobre la forma de ingreso “no pueden utilizarse como un multifuncional administrativo para cubrir puestos técnicos que, por su naturaleza, exigen continuidad y estabilidad”, pues “lo que determina la naturaleza de la relación son las funciones efectivamente desplegadas”; que no correspondía aplicar la excepción del artículo 1.II “por no ser parte de la estructura de cargos superiores o a nivel profesional, más aún si la entidad demandada en el trascurso del proceso no acompañó prueba que acredite que la actora hubiese desempeñado funciones” propias de esa excepción; y que el artículo 1.I “refiere a las funciones propias del trabajador y no así a las funciones propias del empleador”. Casó el Auto de Vista, declaró probada la demanda y ordenó la reincorporación.
III. PREMISAS NORMATIVAS
La Constitución Política del Estado impone que las normas laborales se interpreten y apliquen “bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral” (artículo 48.II); declara irrenunciables los derechos laborales y nulas las convenciones que tiendan a burlar sus efectos (artículo 48.III); y obliga al Estado a proteger la estabilidad laboral (artículo 49.III). Su artículo 233 dispone que los servidores públicos “forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento”.
La Ley N° 321, en el texto de su artículo 1.I modificado por la Ley N° 1156, incorpora al ámbito de la Ley General del Trabajo a “las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo” de los Gobiernos Autónomos Municipales que menciona. El artículo 1.II exceptúa “a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupen cargos de: 1. Dirección, 2. Secretarías Generales y Ejecutivas, 3. Jefatura, 4. Asesor, y 5. Profesional”. Su disposición transitoria obligó a los municipios a aprobar su Reglamento Específico del Sistema de Administración de Personal en el marco de la Ley N° 1178 y del Decreto Supremo N° 26115; y su disposición final tercera les prohíbe “evadir el cumplimiento de la normativa socio laboral, a través de modalidades de contratación que encubran una relación laboral propia y permanente”.
El Estatuto del Funcionario Público (Ley N° 2027) define a los funcionarios de carrera como “aquellos que forman parte de la administración pública, cuya incorporación y permanencia se ajusta a las disposiciones de la Carrera Administrativa”, cuyo ingreso se produce por las convocatorias que regula su artículo 23; y a los de libre nombramiento, en su artículo 5.c), como “aquellas personas que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado para los funcionarios electos o designados”. Su artículo 6 excluye del Estatuto y de la Ley General del Trabajo a quienes, “con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública”, cuyos procedimientos y formas de contratación “se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios”. El artículo 12 del Decreto Supremo N° 25749 enumera a los de libre nombramiento: asesores generales, coordinadores generales, jefes de gabinete, oficiales mayores, secretarios privados, ayudantes y personal de confianza. El artículo 13 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal, según lo glosa la SCP 0693/2022-S4 transcrita en el Auto Supremo N° 49/2026, ubica al personal de libre nombramiento en el tercer nivel de la escala de puestos y dispone que “ocuparán solamente puestos con funciones administrativas de confianza y asesoramiento especializado y técnico a los puestos de la categoría superior de una entidad”. El mismo artículo clasifica los puestos “en categorías, considerando su jerarquía dentro de la estructura organizacional de la entidad”, y define la categoría operativa como la que “comprende puestos que desarrollan funciones especializadas, dependiendo de puestos superiores o ejecutivos. Está conformada desde el quinto al octavo nivel de puestos de la entidad. En esta categoría se encuentran los funcionarios de carrera administrativa y comprende los niveles de profesional, técnico-administrativo, auxiliar y de servicios, en forma descendente”.
En el régimen general, el artículo 2 del Decreto Ley N° 16187 prohíbe los contratos a plazo fijo en tareas propias y permanentes; y la Resolución Administrativa N° 650/07 del Ministerio de Trabajo, en los términos en que la glosa el Auto Supremo N° 752/2025, define las tareas propias y permanentes como las “vinculadas al giro habitual o principal actividad económica de la empresa, aquellas sin las cuales, no tendría objeto la existencia de la unidad económica”.
IV. ANÁLISIS CRÍTICO
1. La permanencia es cualidad de la tarea, no del modo de ingreso
El artículo 1.I de la Ley N° 321 contiene dos calificativos que van juntos: el trabajador debe ser “asalariado permanente” y debe desempeñar “funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo”. Ninguno remite al modo en que accedió al puesto. El texto no menciona la convocatoria, el concurso, el examen de competencia ni la carrera administrativa; tampoco lo hace la Ley N° 1156, que reescribió ese parágrafo sin introducir tal requisito. Si el legislador no condicionó la incorporación a un modo de ingreso, el intérprete no puede hacerlo sin añadir a la ley un elemento que ella no contiene.
Una función es permanente porque la entidad la necesita de modo continuo, no porque quien la ejerce haya ganado un concurso. Los Autos Supremos N° 163/2023, 540/2024 y 752/2025 -este último recogiendo el Auto Supremo N° 320/2021- enunciaron ese criterio material, y los Autos Supremos N° 163/2023 y 752/2025 lo aplicaron para hacer prevalecer la “verdad material y sus circunstancias” sobre el documento del empleador: un contrato a plazo en el primero, un memorándum de designación en el segundo. Ese segundo caso muestra que el criterio alcanza también al modo de ingreso: la designación por memorándum es también un “documento, utilizado por el empleador en su relacionamiento con el trabajador”, y no puede prevalecer sobre la naturaleza de la tarea.
En ese sentido, el razonamiento que exige convocatoria sustituye un criterio material (la tarea) por uno formal (el acto de ingreso). Si bien es cierto que un memorándum de designación no es, en sentido estricto, un contrato, no es menos evidente que la disposición final tercera alcanza a toda “modalidad de contratación” que encubra una relación propia y permanente, y que el artículo 48.III de la Constitución anula las convenciones que tiendan a burlar los derechos laborales. Ergo, cuando la designación directa se usa para cubrir funciones operativas del giro propio de la entidad, es precisamente la modalidad que esas normas proscriben, y no puede convertirse en la razón para negar el régimen que ellas protegen.
Tampoco la designación de libre nombramiento convierte en eventual una relación que no lo es. El libre nombramiento alude a la facultad de designar sin concurso; la eventualidad, a la temporalidad del vínculo, que el artículo 6 del Estatuto asocia a quienes “con carácter eventual… se vinculen contractualmente” con la entidad y que el artículo 2 del Decreto Ley N° 16187 excluye de las tareas propias y permanentes. El ítem presupuestario no excluye por sí solo el libre nombramiento (también los asesores lo tienen), pero acredita que el puesto está previsto en la estructura y financiado en el presupuesto de la entidad, esto es, que responde a una necesidad permanente. Tratar como eventual a quien ocupa ese puesto por la sola fórmula de su designación lo desplaza hacia la exclusión del artículo 6 del Estatuto, que no le alcanza.
2. El concurso de méritos pertenece a la carrera administrativa, que la Ley N° 321 no exige
La Ley N° 321 no incorpora funcionarios de carrera a la Ley General del Trabajo: incorpora “trabajadoras y trabajadores asalariados permanentes”. Exigir el concurso para aplicarla equivale a exigir la condición de funcionario de carrera, requisito que la ley no enuncia. Quien ingresa por convocatoria, concurso de méritos y examen de competencia adquiere esa condición, cuyos derechos regula el Estatuto con autonomía: le garantiza la estabilidad, condiciona su retiro a las causales que el propio Estatuto prevé, acreditadas mediante proceso, y le asigna sus propias vías de reclamación. El artículo 13 de las Normas Básicas sitúa a los funcionarios de carrera en la categoría operativa, pero no reserva a ellos sus puestos ni hace del concurso la fuente de la permanencia. Leer la Ley N° 321 como reservada a quienes concursaron conduce a un resultado que el legislador no pudo querer: una ley dictada para garantizar la estabilidad de quienes ya la tenían, y cerrada para los designados en puestos operativos, que son precisamente aquellos frente a cuya evasión previene la disposición final tercera.
El artículo 1.II enumera las exclusiones -los “electos y de libre nombramiento” y cinco cargos- y no menciona a los provisorios, a los designados ni a quienes ingresaron sin concurso. El legislador conocía esa categoría, pues el artículo 233 de la Constitución distingue expresamente a “las designadas y los designados”; si hubiera querido excluir a quien no ingresó por convocatoria, lo habría dicho. En tal inteligencia, añadir esa exclusión por vía interpretativa amplía una excepción a un régimen protector, en contra del principio protector del artículo 48.II.
Tampoco la disposición transitoria permite otra lectura. Al remitir al Decreto Supremo N° 26115, que regula la dotación de personal por convocatoria, ordenó a los municipios dictar su reglamento; no convirtió la convocatoria en condición del artículo 1.I. Y si el municipio no convoca, no puede oponer al trabajador su propio incumplimiento.
El Auto Supremo N° 943/2024 parte del artículo 233 de la Constitución, que excluye de la carrera administrativa a los designados y a quienes ejercen funciones de libre nombramiento. Aun concediendo que de esa norma se sigue que el designado no es funcionario de carrera, nada dice sobre la Ley General del Trabajo. Pasar de “no pertenece a la carrera” a “no está protegido por la Ley General del Trabajo” es una operación racional fallida: estar fuera de la carrera es, justamente, la situación de la mayor parte de los trabajadores a quienes la Ley N° 321 quiso proteger.
El uso del artículo 71 del Estatuto en el Auto de Vista N° 120/2025 adolece de un defecto adicional. Ese Auto de Vista lo parafrasea como si declarara provisorios a “los trabajadores que no acceden a través de mecanismos de carrera administrativa”. El texto, tal como lo transcribe el Auto Supremo N° 943/2024, se refiere a los servidores “que actualmente desempeñen sus funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa” sin cumplir sus requisitos -en concordancia con el artículo 36 del Decreto Supremo N° 25749, que alude a los incorporados “hasta la vigencia de la Ley 2027”-, y su efecto es privarlos de los derechos del artículo 7.II del Estatuto, no de los de la Ley General del Trabajo. Por lo demás, la Ley N° 321, posterior y especial, define cuándo el trabajador municipal deja de regirse por el Estatuto; invocar la regla general para negar el efecto de la especial invierte la regla de especialidad.
3. La forma de designación no define al funcionario de libre nombramiento
Las normas transcritas en el apartado III caracterizan al funcionario de libre nombramiento por la función (confianza y asesoramiento técnico especializado a autoridades electas o designadas, en relación con los puestos de la categoría superior) y no por el modo de ingreso. Son de libre nombramiento quienes “realizan” funciones de confianza y asesoramiento, no quienes fueron invitados a ingresar. La designación por la máxima autoridad es condición necesaria del libre nombramiento, pero no suficiente: sin la función de confianza, la designación es sólo un modo de ingreso.
La SC 1068/2011-R, en que se apoya el Auto Supremo N° 943/2024, describe esa designación como una invitación para “ocupar determinadas funciones de confianza o asesoramiento”, y resolvió el caso de un oficial mayor, cargo que la norma reglamentaria enumera entre los de libre nombramiento. Por eso el Auto Supremo N° 752/2025 la consideró inaplicable a funciones de categoría inferior, y recogió de la SCP 1146/2025-S2 de 30 de septiembre que la designación bajo esa modalidad “no implica, por sí mismo, que revistan la calidad de personal de confianza, toda vez que su naturaleza funcional no reúne los elementos esenciales que caracterizan a dicha categoría”; constató, además, que la cotizadora “no tenía poder de decisión y mando sobre el personal”.
El ingreso por afinidad política que el Auto Supremo N° 943/2024 tuvo por confesado no altera esa conclusión. La confianza a que se refiere el artículo 5.c) del Estatuto es funcional, no partidaria; la afinidad de quien ingresa no convierte en confianza una función de mensajería o de registro. El Auto Supremo N° 752/2025 lo dijo respecto de la forma de ingreso: “aun su propia confesión, no es argumento suficiente”.
El Auto Supremo N° 943/2024 situó, además, a la mensajera en el artículo 6 del Estatuto. Esa norma se refiere a quienes se vinculan contractualmente para servicios eventuales, específicos o especializados, bajo las formas de contratación de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, esto es, a los consultores. No alcanza a quien fue designada por memorándum en un ítem de la estructura de cargos para cumplir tareas propias de la entidad; aplicarla exigía acreditar previamente una contratación de esa naturaleza.
La segunda premisa del Auto Supremo N° 943/2024 referido a que en el Concejo “no se realiza de manera efectiva, ninguna tarea manual u operativa”, confunde la función institucional del órgano con la función laboral de cada puesto.
El artículo 1.I de la Ley N° 321 incorpora a “los trabajadores… que desempeñen funciones” manuales o técnico-operativas: el sujeto de esas funciones es el trabajador, no el empleador. Deliberar, fiscalizar y legislar corresponde a los concejales; quienes los apoyan no ejercen esas funciones, sino tareas de apoyo a ellas. Que el Concejo legisle y fiscalice no impide que en él se repartan documentos o se registren cotizaciones. La mensajera de ese caso ocupaba la Clase 8, Nivel 15, en el nivel contiguo al del cotizador que el Auto Supremo N° 752/2025 ubicó en la “categoría operativa” de la misma escala del Concejo. Y, siendo así, si la premisa fuera cierta, ningún trabajador del Concejo podría acogerse a la Ley N° 321, consecuencia que la ley no establece, porque la incorporación se define por la función del trabajador y no por la competencia del órgano. Así lo declaró la Sala Segunda en el Auto Supremo N° 49/2026, al reprochar al tribunal de apelación haber confundido las funciones del trabajador con las del empleador, en un caso en que la mensajera del mismo Concejo desempeñaba “una labor que se encuentra dentro de los servicios manuales y técnico operativo”.
4. “Profesional” es un cargo de la estructura, no un grado del trabajador
El numeral 5 del parágrafo II del artículo 1 debe leerse dentro de la frase que lo gobierna. La ley no exceptúa a “los profesionales”; exceptúa a “quienes en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupen cargos de” los cinco tipos que enumera. El sujeto de la excepción es el cargo, y el lugar donde ese cargo se identifica es la estructura de cargos. “Dirección”, “Jefatura” o “Asesor” no son cualidades de la persona, sino denominaciones de puestos; no hay razón gramatical ni sistemática para leer el quinto término de la serie como un atributo personal cuando los cuatro anteriores son, sin discusión, categorías de cargo.
Siguiendo este entendimiento, la misma ley proporciona el instrumento para identificar esos cargos: su disposición transitoria ordenó a los municipios aprobar su reglamento de personal en el marco del Decreto Supremo N° 26115, que regula la clasificación, valoración y remuneración de puestos. La estructura de cargos es un acto normativo previo, general y público, que asigna a cada puesto su denominación, su nivel y su remuneración. Cuando la ley remite a quienes “ocupen cargos de… Profesional” en esa estructura, remite a lo que esa estructura dice, no a la hoja de vida del trabajador.
La clasificación del artículo 13 de las Normas Básicas confirma esa lectura. La categoría operativa comprende, en forma descendente, los niveles “de profesional, técnico-administrativo, auxiliar y de servicios”. La Ley N° 321 sigue, en lo sustancial, esa gradación: su artículo 1.I incorpora a quienes desempeñan funciones “en servicios manuales y técnico operativo administrativo”, que corresponden a los niveles técnico-administrativo, auxiliar y de servicios, y su artículo 1.II.5 excluye los “cargos de… Profesional”, que forman el nivel superior de esa misma categoría; las demás excepciones —Dirección, Secretarías, Jefatura, Asesor— corresponden, en lo esencial, a los puestos de jerarquía superior y a los de confianza. La ubicación de cada puesto en esos niveles corresponde a la estructura de cargos aprobada por el municipio. La exclusión decidida en el Auto Supremo N° 422/2024 es compatible con esta lectura, pues el cargo se denominaba “Profesional III” aunque la escala lo ubicara en la categoría operativa; no lo es, en cambio, su razón de decidir, como se verá. “Profesional”, en la ley, es así el nombre de un nivel de la clasificación de puestos, no un atributo académico de la persona.
El razonamiento de los Autos de Vista N° 105/2025 y 168/2025 desplaza el análisis del cargo a la persona. Si el título fuera determinante, como lo trató el Auto de Vista N° 168/2025 al enumerar diplomas y hoja de vida, el portero, el chofer o el auxiliar que obtuviera un título de abogado, contador o arquitecto quedaría fuera de la Ley General del Trabajo por haberse formado, aunque ocupara un puesto operativo del nivel inferior de la escala. La formación del trabajador no cambia la tarea que desempeña ni el lugar de su puesto en la estructura; convertirla en causa de exclusión hace depender la protección de un dato que nada dice sobre la relación laboral.
El requisito del perfil, a diferencia del título, se predica del puesto; aun así, no equivale a su clasificación. Un puesto puede exigir formación universitaria y estar clasificado como técnico: el Auto de Vista N° 168/2025 excluyó como profesional a quien ocupaba un cargo denominado “Técnico I Presupuestos”. Lo que la ley exceptúa es el cargo que la estructura denomina Profesional, no todo puesto para cuyo ejercicio se pida un título.
La Sala Primera ha acogido esa lectura. En el Auto Supremo N° 30 de 18 de febrero de 2025, frente al municipio que sostenía que las funciones de una trabajadora “están en la categoría de profesionales”, concluyó que no estaba en la excepción “al no ocupar un cargo ‘Profesional’”, pues el puesto estaba identificado como “Técnico Operativo Administrativo”, y añadió que “el hecho de que se requiera un nivel técnico para las tareas asignadas, no cambia la categoría de la función”. La Sala Segunda, en el Auto Supremo N° 49/2026, situó igualmente la excepción en la estructura: la descartó porque la trabajadora no era “parte de la estructura de cargos superiores o a nivel profesional”.
Debemos convenir, sin embargo, en que la misma Sala no ha prescindido de la función. El Auto Supremo N° 752/2025 caracteriza el cargo Profesional “por la formación académica y su relación con el servicio técnico-especializado desarrollado, que la posiciona en el nivel jerárquico de la estructura de funciones”. Y el Auto Supremo N° 422 de 12 de junio de 2024 aplicó la excepción a un arquitecto cuyo puesto se denominaba “Profesional III” (aunque la escala lo ubicaba en la categoría “Operativo Clase 6, nivel salarial 9”), razonando que, “independientemente de la denominación que se pudo dar a su cargo, en aplicación del principio de verdad material”, sus actividades “fueron en su condición de profesional”. Ese fallo coincide con la tesis aquí sostenida en el resultado -el cargo se denominaba Profesional en la estructura-, pero no en la razón de decidir, que declara indiferente la denominación y atiende a la condición profesional del trabajador. La lectura aquí sostenida se ciñe más al texto, que atiende a la denominación del cargo (“cargos de… Profesional”) y no a su clase salarial: la denominación del cargo en la estructura identifica la excepción, y la función sirve para corregir una denominación que encubre una relación protegida, no para extender la excepción a cargos que la estructura no denomina Profesional.
5. La función efectiva prevalece sobre la letra aislada, el perfil, la confesión y la clasificación del propio empleador
El adjetivo “permanentes” se lee con los métodos teleológico y sistemático, no por su sola letra. El Auto Supremo N° 752/2025, recogiendo el Auto Supremo N° 320/2021, declaró que la norma debe interpretarse con los métodos teleológico y sistemático y conforme a los principios del artículo 48.II de la Constitución, no sólo por su letra. Y aun en la lectura literal, “permanente” no significa “ingresado por concurso”: el ítem existe sin convocatoria, y el mismo fallo consideró a la cotizadora “personal de planta” pese a su designación directa.
La jurisprudencia constitucional excluye por la función, no por el título. La SCP 0693/2022-S4, transcrita en el Auto Supremo N° 49/2026, excluyó del régimen al “resto de funcionarios públicos que no ejecutan dichas tareas manuales ni técnico operativas administrativas; vale decir, dirección asesoramiento y funciones que requieren formación profesional”. Ese “vale decir” explica una clase residual -la de quienes no ejecutan tareas técnico-operativas- y presupone una función que no lo es; no autoriza a excluir un puesto clasificado como técnico porque su perfil pida título. La misma sentencia, en el pasaje transcrito, describe al personal de libre nombramiento por su función: “Secretarias y Secretarios Municipales y el personal de asesoramiento técnico especializado”. El Auto de Vista N° 120/2025 atribuye a la SCP 1336/2022-S2 el criterio de que “se debe evaluar si las funciones requieren formación profesional específica”, aunque el propio Auto de Vista había advertido, sobre el requisito profesional del cargo, que “no es el motivo de análisis”. El mismo Auto de Vista invoca un “Auto Supremo N° 0226/2023” según el cual el análisis “no puede basarse únicamente en la denominación del cargo, sino, que debe centrarse en el contenido funcional real del puesto”. En todo caso, un criterio que privilegia el contenido funcional del puesto sobre su denominación conduce, frente a puestos operativos, a la protección del trabajador y no a su exclusión.
La prueba de la función no se suple con la confesión del trabajador sobre su modo de ingreso, que acredita cómo ingresó, no qué hizo; los derechos laborales son irrenunciables (artículo 48.III de la Constitución), el Auto Supremo N° 163/2023 concluyó que la trabajadora no era funcionaria de libre nombramiento pese a que el municipio invocaba esa calificación contractual, y el Auto Supremo N° 49/2026 negó a la confesión sobre la forma de ingreso el efecto de convertir en libre nombramiento un puesto operativo. Ese mismo fallo puso la prueba de la excepción a cargo de quien la invoca: reprochó a la entidad no haber acompañado prueba de que la trabajadora desempeñara funciones comprendidas en ella.
La estructura de cargos, como acto del propio municipio, vincula a éste, y por eso la primacía de la realidad no opera en ambos sentidos con igual alcance. Si el municipio clasifica como profesional un puesto materialmente operativo, la disposición final tercera, junto con el artículo 48.III de la Constitución, permite desconocer esa clasificación porque encubre una relación protegida; cuando denominación y función coinciden, como en el Auto Supremo N° 422/2024, la excepción opera sin corrección alguna. En el caso inverso, el municipio pretendería oponer al trabajador una realidad distinta de la que él mismo declaró en su estructura de cargos, y valerse de su propio acto para restringir un régimen cuyas excepciones, bajo el principio protector del artículo 48.II, no admiten interpretación extensiva.
V. CONSECUENCIAS
La primera consecuencia del razonamiento examinado es que trabajadores en situación idéntica reciben razonamientos opuestos según la Sala, e incluso según el auto, que resuelva su causa. Dos mensajeras del Concejo Municipal de Sucre, designadas en el mismo ítem, obtuvieron resultados opuestos: la Sala Primera tuvo la designación directa de la primera por libre nombramiento y declaró improbada su demanda; la Sala Segunda calificó esa misma forma de designación, aplicada a funciones operativas, como fraude a la ley y ordenó la reincorporación de la segunda.
La segunda es que la protección queda librada a la decisión del empleador. Si la permanencia exige convocatoria, basta que el municipio no convoque para que ningún trabajador manual o técnico-operativo designado directamente sea permanente. Bajo esa línea, la Ley N° 321 quedaría reducida a quienes ya tenían estabilidad por la carrera administrativa, y la designación directa se convertiría en la modalidad de evasión que la disposición final tercera prohíbe.
VI. CONCLUSIONES
1. La expresión “las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes” del artículo 1.I de la Ley N° 321 califica la naturaleza de la tarea (propia, continua y vinculada al giro de la entidad) y no el modo de ingreso del trabajador. Ni la Ley N° 321 ni la Ley N° 1156 condicionan la incorporación a la Ley General del Trabajo al concurso de méritos o a la convocatoria.
2. El concurso de méritos es el mecanismo de ingreso a la carrera administrativa regulada por el Estatuto del Funcionario Público. Exigirlo para aplicar la Ley N° 321 equivale a exigir la condición de funcionario de carrera, requisito que la ley no establece, exclusión que su artículo 1.II no enumera y exigencia que reduciría su alcance a quienes ya contaban con la estabilidad de la carrera administrativa.
3. El funcionario de libre nombramiento se define por la función de confianza y asesoramiento que presta a autoridades electas o designadas, no por haber sido designado sin convocatoria. La designación directa para funciones operativas del giro propio de la entidad no convierte al trabajador en funcionario de libre nombramiento.
4. La excepción del numeral 5 del parágrafo II del artículo 1 se refiere a quienes ocupan, en la estructura de cargos del municipio, cargos del nivel “Profesional”, que la clasificación de puestos sitúa por encima de los niveles técnico-administrativo, auxiliar y de servicios, a los que corresponden las funciones que la ley incorpora. Ni el título académico del trabajador ni el requisito de formación del perfil del puesto bastan para excluirlo de la Ley General del Trabajo.
5. El razonamiento que exige concurso de méritos coexiste en el Tribunal Supremo de Justicia con otro que atiende a la naturaleza de la función, y deja la aplicación de la Ley N° 321 a merced del modo de ingreso que el propio empleador elige; el que excluye por título o perfil, acogido por tribunales de apelación y, en su razón de decidir, por el Auto Supremo N° 422/2024, contradice lo declarado por la Sala Primera en los Autos Supremos N° 163/2023, 752/2025 y 30/2025.
FUENTES
Normativa
Constitución Política del Estado, artículos 48, 49 y 233.
Ley N° 321 de 18 de diciembre de 2012, artículo 1, disposición transitoria y disposición final tercera.
Ley N° 1156 de 12 de marzo de 2019, que modifica la Ley N° 321.
Ley N° 2027, Estatuto del Funcionario Público, artículos 5, 6, 23 y 71.
Decreto Supremo N° 25749, Reglamento de Desarrollo Parcial del Estatuto del Funcionario Público, artículos 12 y 36.
Decreto Supremo N° 26115 de 16 de marzo de 2001, Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal, artículo 13.
Decreto Ley N° 16187 de 16 de febrero de 1979, artículo 2.
Resolución Administrativa N° 650/07 de 27 de abril de 2007, Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.
Resolución Autonómica N° 348/2022 de 1 de septiembre, Concejo Municipal de Sucre.
Jurisprudencia
Tribunal Supremo de Justicia, Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera: Autos Supremos N° 163 de 29 de mayo de 2023; N° 422 de 12 de junio de 2024; N° 540 de 16 de julio de 2024; N° 943 de 13 de noviembre de 2024; N° 30 de 18 de febrero de 2025; N° 752 de 13 de noviembre de 2025.
Tribunal Supremo de Justicia, Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda: Autos Supremos N° 226 de 1 de agosto de 2018 y N° 49/2026 de 3 de febrero.
Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca: Autos de Vista N° 105/2025 de 21 de abril; N° 168/2025 de 18 de julio; S.C.C.S. II N° 120/2025 de 16 de septiembre (Sala Civil, Comercial y Social Segunda).
Tribunal Constitucional Plurinacional: SC 1068/2011-R de 11 de julio; SCP 0693/2022-S4 de 6 de julio; SCP 1146/2025-S2 de 30 de septiembre.